第十一条【行政复议范围】有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：     

（一）对行政机关作出的行政处罚决定不服；

（二）对行政机关作出的行政强制措施、行政强制执行决定不服；

（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服；

（四）对行政机关作出的确认自然资源的所有权或者使用权的决定不服；

（五）对行政机关作出的征收征用决定及其补偿决定不服；

（六）对行政机关作出的赔偿决定或者不予赔偿决定不服；

（七）对行政机关作出的不予受理工伤认定申请的决定或者工伤认定结论不服；

（八）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权；

（九）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争；

（十）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务；

（十一）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复；

（十二）申请行政机关依法给付抚恤金、社会保险待遇或者最低生活保障等社会保障，行政机关没有依法给付；

（十三）认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议；

（十四）认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益；   

（十五）认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益。

【释义】本条是关于行政复议范围的规定。

公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，可以依照本法申请行政复议。本条列举了可以申请行政复议的范围，为当事人申请行政复议提供明确指引。这一范围比原行政复议法规定的范围有所扩充。

一、对行政机关作出的行政处罚决定不服

行政处罚是行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。行政处罚法对行政处罚的种类作了规定，明确列举了警告、通报批评等五类行政处罚措施，以及法律、行政法规规定的其他行政处罚。同时，行政处罚法对实施行政处罚的管辖、适用、程序、执行等作出规范。行政相对人认为行政机关违反行政处罚法相关规定作出行政处罚决定，或者认为行政处罚决定违反其他法律法规规定的，以及认为行政处罚存在裁量过重等情形的，行政相对人均可以申请行政复议。

二、对行政机关作出的行政强制措施、行政强制执行决定不服

根据行政强制法的规定，行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制法对行政强制措施的实施程序作了规定，并对行政强制措施中的查封、扣押程序和冻结程序作出专门规定。比如，行政强制法第29条规定，冻结存款、汇款应当由法律规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得冻结存款、汇款。据此，对于法律规定的行政机关以外的行政机关实施冻结存款行为的，当事人可以通过申请行政复议保护自身合法权益。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。具有强制执行权的行政机关可以依照行政强制法的规定实施强制执行，行政机关作出强制执行决定应当符合行政强制法规定的催告、听取意见、复核等严格的程序。当事人对行政强制执行决定及其程序不服的，可以申请行政复议。

三、申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服

行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可法第7条中规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。根据行政许可法的规定，公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，向行政机关提出申请，申请人应当向行政机关提交有关材料和反映真实情况，行政机关依法作出不受理、允许当事人当场更正、限期补正、受理等处理。行政机关受理申请后，对提交的申请材料进行审查，能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定，其他情形下在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定，作出不予行政许可的书面决定应当说明理由。同时，行政许可法还对行政许可的实施机关、期限、听证、变更和延续等程序作了规定。行政机关拒绝给予行政许可、在法定期限内不予答复，或者作出准予、变更、延续、撤销、撤回、注销行政许可等决定的，行政相对人不服的，可以申请行政复议。本项所称法定期限，是指行政许可法第42条至第44条明确规定的期限，以及依据行政许可法的授权由有关法律、法规规定的期限。

四、对行政机关作出的确认自然资源的所有权或者使用权的决定不服

根据土地管理法、森林法、水法、草原法、渔业法、海域使用管理法等法律规定，相关自然资源的所有权或者使用权应当经行政机关登记确认。例如，土地管理法第12条第1款规定，土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。森林法第15条第1款中规定，林地和林地上的森林、林木的所有权、使用权，由不动产登记机构统一登记造册，核发证书。矿产资源法第3条第3款中规定，勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。公民、法人或者其他组织认为行政机关确认自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，可以申请行政复议。需要注意的是，原行政复议法第30条第2款规定，根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。本次修订删去了该规定，此类行政复议决定已不属于最终裁决。

五、对行政机关作出的征收征用决定及其补偿决定不服

土地管理法第2条第4款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿；第45条规定，为了公共利益的需要，有军事和外交需要用地，以及由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地等情形，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收。根据土地管理法的规定，征收土地依法由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准；征收土地应当给予公平、合理的补偿；国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，经过拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估、签订补偿安置协议等前期工作后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。民法典第245条规定，因抢险救灾、疫情防控等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用组织、个人的不动产或者动产；被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人；组织、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。根据法律规定，无论征收还是征用，都应当依法给予权利人相应补偿。公民、法人或者其他组织对征收征用以及征收征用的补偿决定不服的，可以申请行政复议。

六、对行政机关作出的赔偿决定或者不予赔偿决定不服

本项规定是本次修订新增的内容。国家赔偿法第二章规定了行政赔偿的赔偿范围、赔偿请求人、赔偿义务机关和赔偿程序。行政机关及其工作人员行使行政职权时侵犯人身权或者财产权的，受害人有取得赔偿的权利。根据国家赔偿法的规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起2个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关决定赔偿的，应当制作赔偿决定书，并自作出决定之日起10日内送达赔偿请求人；赔偿义务机关决定不予赔偿的,应当自作出决定之日起10日内书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。国家赔偿法规定，对不服不予赔偿决定或者在规定期限内未作出赔偿决定的，以及对赔偿的方式、项目、数额有异议的，赔偿请求人可以提起诉讼。为妥善保护赔偿请求人的合法权益，本法同时明确，对上述行为不服的，当事人可以申请行政复议。

七、对行政机关作出的不予受理工伤认定申请的决定或者工伤认定结论不服

本项规定是本次修订新增的内容。《工伤保险条例》对工伤认定申请和工伤认定结论作了规定。其第17条第1款、第2款规定，职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请，用人单位未按前款提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。第20条第1款、第2款中规定，社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定；社会保险行政部门对受理的事实清楚、权利义务明确的工伤认定申请，应当在15日内作出工伤认定的决定。根据第55条第1项、第2项规定，申请工伤认定的职工或者其近亲属、该职工所在单位对工伤认定申请不予受理的决定、工伤认定结论不服的，有关单位或者个人可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼。第31条规定，社会保险行政部门作出认定为工伤的决定后发生行政复议、行政诉讼的，行政复议和行政诉讼期间不停止支付工伤职工治疗工伤的医疗费用。根据上述规定，当事人对行政机关作出的不予受理工伤认定申请的决定或者工伤认定结论不服的，可以申请行政复议。

八、认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权

经营自主权是企业、个体经营者等依法享有的调配使用自己的人财物，自主组织生产经营活动的权利。除法律、法规对投资领域、商品价格、出口管制等事项有明确限制外，行政机关不得干预其生产经营；如果干预，企业和个体经营者可以申请行政复议或者向法院提起行政诉讼。对此，有关法律法规也有规定，如种子法第40条第7款规定，任何单位和个人不得非法干预种子生产经营者的生产经营自主权。

农村土地承包法对农村土地承包经营权、农村土地经营权作了规定。其第9条规定，承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。第17条规定，承包方享有下列权利：依法享有承包地使用、收益的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；依法互换、转让土地承包经营权；依法流转土地经营权；承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；法律、行政法规规定的其他权利。第36条规定，承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案。第37条规定，土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。对于上述农村土地承包经营权和农村土地经营权，如果权利人认为乡镇政府或者县级以上地方人民政府有关部门违反有关规定，干涉农村土地承包经营，变更、解除承包经营合同，干涉承包经营当事人依法享有的生产经营自主权，强迫、阻碍承包经营当事人进行土地承包经营权互换、转让或者土地经营权流转等侵害土地承包经营权、土地经营权的，可以依法申请行政复议。

九、认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争

反垄断法第10条规定，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。第39条至第45条规定了滥用行政权力排除或者限制竞争的情形，包括：一是限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品；二是通过与经营者签订合作协议、备忘录等方式，妨碍其他经营者进入相关市场或者对其他经营者实行不平等待遇，排除、限制竞争；三是实施对外地商品设定歧视性收费项目、实行歧视性收费标准，或者规定歧视性价格等行为，妨碍商品在地区之间的自由流通；四是以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制经营者参加招标投标以及其他经营活动；五是采取与本地经营者不平等待遇等方式，排斥、限制、强制或者变相强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构；六是强制或者变相强制经营者从事本法规定的垄断行为；七是制定含有排除、限制竞争内容的规定。经营者认为行政机关违反上述规定，侵犯其合法权益的，可以向行政复议机关申请行政复议。

十、认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务

本项规定是原行政复议法规定的内容。近年来，随着依法行政深入推进，行政机关向个人、企业乱集资、乱摊派、乱收费等现象得到了有效遏制。但是，此类行为并未完全杜绝。行政机关向公民、法人或者其他组织收取费用或者要求履行义务的，必须有法律、法规的依据。我国民法典、税收征收管理法、突发事件应对法等对行政机关依法向行政相对人集资、摊派费用、要求履行义务等行为作了规定，行政机关可以在法定权限内作出有关行为。对于没有法定依据的，行政相对人可以通过行政复议等法定渠道寻求救济。

十一、申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复

人身权利是与公民人身相关的权利，包括民法典规定的生命权、肖像权、名誉权、隐私权等人格权，结婚、收养、继承等身份权，以及其他法律法规规定的公民人身权利。财产权利主要是指民法典规定的物权、债权以及其他法律法规规定的知识产权、数据权利等表现为经济利益的权利。受教育权利是教育法、义务教育法等法律法规规定的公民享有的接受教育的权利。这些都是宪法赋予公民的基本权利，行政机关负有保护这些合法权益的职责。公民、法人或者其他组织申请行政机关保护其合法权益时，行政机关不得拒绝；如果行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复的，公民、法人或者其他组织可以申请行政复议。

十二、申请行政机关依法给付抚恤金、社会保险待遇或者最低生活保障等社会保障，行政机关没有依法给付

抚恤金，是公民因公、因病致残或者死亡后，由有关部门发给其本人或者亲属的生活费用。主要包括因公死亡人员的遗属的死亡抚恤金和因公致伤、致残者本人的伤残抚恤金。公民认为符合条件应当发放抚恤金，行政机关没有发放或者对发放的金额有争议的，可以申请行政复议。

社会保险法规定，国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。该法规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作；社会保险经办机构应当建立健全业务、财务、安全和风险管理制度，社会保险经办机构应当按时足额支付社会保险待遇。根据该法规定，用人单位或者个人认为社会保险费征收机构的行为侵害自己合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。用人单位或者个人对社会保险经办机构不依法办理社会保险登记、核定社会保险费、支付社会保险待遇、办理社会保险转移接续手续或者侵害其他社会保险权益的行为，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障。对批准获得最低生活保障的家庭，县级人民政府民政部门按照共同生活的家庭成员人均收人低于当地最低生活保障标准的差额，按月发给最低生活保障金。行政机关违反相关义务没有支付最低生活保障金的，权利人可以申请行政复议。

十三、认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议

政府特许经营协议是政府通过招标等公平竞争方式许可特许经营者经营某项公共产品或者提供某项公共服务。行政许可法第12条第2项规定，有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项，可以设定行政许可。这里所称的赋予特定权利的事项，经常采用签订行政协议的方式，也就是政府特许经营协议。《市政公用事业特许经营管理办法》等部门规章规定了政府特许经营的程序，其中规定城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，一般采取签订政府特许经营协议的形式。

土地征收补偿协议是政府依法对征收农村集体土地给予补偿时签订的协议。根据土地管理法的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，经过签订补偿安置协议等前期工作后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。房屋征收补偿是政府征收国有土地上的房屋给予补偿时签订的协议。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定：为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿；房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。

行政协议有关的行为和行政争议是否属于行政复议范围和行政诉讼受案范围，曾经存在争议。有的认为，行政协议属于合同的一种类型，有关争议应当适用民事诉讼程序；有的认为行政协议与民事合同有本质上的不同，应当进入行政救济渠道。2014年修正行政诉讼法时，认为此类争议中往往伴随着行政权力引起的争议，将其纳入行政诉讼受案范围，有利于争议的一并解决，于是将“政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”纳人行政诉讼受案范围。从司法实践看，有关行政协议的行政诉讼案件数量逐渐增加，其重要性和影响力逐渐凸显，对于解决有关争议、监督行政机关行使职权具有一定意义。行政协议有关争议出现在签订、履行、变更、解除等各个环节，在这些环节，行政机关均可能违法行使行政权力。为了加强对行政机关依法行政的监督，将政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议在签订、履行、变更、解除等环节的行政争议纳入行政复议范围，是有必要的。

十四、认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益

本项规定是本次修订新增的内容。《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，行政机关公开政府信息，采取主动公开和依申请公开的方式。一方面，对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开。另一方面，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门申请获取相关政府信息。

《中华人民共和国政府信息公开条例》对依申请公开的程序作了较为详细的规定。行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复；行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。对于政府信息公开申请，行政机关根据不同情况分别作出答复：告知获取信息途径、提供政府信息、决定不予公开、告知该政府信息不存在、告知不属于本行政机关负责公开、告知申请人不予重复处理等。该条例同时规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可以向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

十五、认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益

属于行政复议范围的主要标准：一是属于行政行为，二是侵犯申请人合法权益。本条前14项列举了常见的可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益、引发行政争议的具体情形，主要是为公民、法人或者其他组织申请行政复议提供明确指引，但尚未囊括全部情形。比如，按照《工伤保险条例》第55条的规定，除了行政复议法在本条第7项规定的情形外，用人单位对经办机构确定的单位缴费费率不服，签订服务协议的医疗机构、辅助器具配置机构认为经办机构未履行有关协议或者规定，以及工伤职工或者其近亲属对经办机构核定的工伤保险待遇有异议的，也可以申请行政复议。此外，随着经济社会发展，还有一些新出现的或者已经出现但并不常见的情形，虽然符合上述标准，也没有在本条中明确列举，但并不意味着这些情形就不能申请行政复议。因此，为更好保护公民、法人或者其他组织的合法权益，本项作了兜底性规定。